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吴晶妹:政务诚信的本质就是要获得民众的信任

来源(yuan):中国改革报  作者:吴晶妹(mei)



        ——《关于(yu)加强政(zheng)务诚信建(jian)设(she)的指(zhi)导意见》的政(zheng)策解读


       2016年(nian)12月22日(ri),国务院印发《关于加强政(zheng)务诚(cheng)信建设(she)的指导意(yi)见》(以(yi)下简称《意(yi)见》),对加强政(zheng)务诚(cheng)信建设(she)作出部署,要求进(jin)一步提升(sheng)政(zheng)府公信力,推进(jin)国家(jia)治(zhi)理体系和治(zhi)理能力现代化。


  政(zheng)务诚信的(de)内涵与外延涉及三个(ge)维度(du)


  政务(wu)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)建设(she)(she)是(shi)(shi)(shi)全(quan)(quan)面贯彻落(luo)实(shi)党的(de)(de)(de)十(shi)八大和十(shi)八届三中(zhong)(zhong)、四(si)中(zhong)(zhong)、五中(zhong)(zhong)、六中(zhong)(zhong)全(quan)(quan)会(hui)(hui)(hui)(hui)精神的(de)(de)(de)重(zhong)(zhong)要(yao)举措,对于引领(ling)(ling)其(qi)他(ta)(ta)领(ling)(ling)域信(xin)(xin)用(yong)(yong)(yong)建设(she)(she)、弘扬诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)文(wen)化、推进(jin)社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)主(zhu)义(yi)核(he)(he)心(xin)(xin)价值体(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)建设(she)(she)具有(you)(you)重(zhong)(zhong)要(yao)而紧迫的(de)(de)(de)现实(shi)意义(yi)。一方(fang)面,政务(wu)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)在社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)体(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)中(zhong)(zhong)起(qi)着基(ji)础性、导向性作用(yong)(yong)(yong),是(shi)(shi)(shi)商务(wu)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)、社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)的(de)(de)(de)表(biao)率。政府(fu)机构提(ti)供公(gong)共服务(wu),维护社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)秩序,对其(qi)他(ta)(ta)社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)主(zhu)体(ti)(ti)起(qi)到示范作用(yong)(yong)(yong)。只有(you)(you)讲诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin),才能取信(xin)(xin)于民,才能产生凝聚力(li)、向心(xin)(xin)力(li)。另一方(fang)面,政务(wu)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)是(shi)(shi)(shi)确(que)立现代社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)的(de)(de)(de)基(ji)石,是(shi)(shi)(shi)社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)主(zhu)义(yi)核(he)(he)心(xin)(xin)价值体(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)的(de)(de)(de)重(zhong)(zhong)要(yao)内(nei)容。目前我国正在全(quan)(quan)力(li)推进(jin)以爱(ai)国主(zhu)义(yi)为(wei)核(he)(he)心(xin)(xin)的(de)(de)(de)民族精神和坚持社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)主(zhu)义(yi)荣辱观(guan)为(wei)重(zhong)(zhong)要(yao)内(nei)容的(de)(de)(de)社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)主(zhu)义(yi)核(he)(he)心(xin)(xin)价值体(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)建设(she)(she),社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)体(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)建设(she)(she)已经(jing)成(cheng)为(wei)社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)主(zhu)义(yi)核(he)(he)心(xin)(xin)价值体(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)建设(she)(she)的(de)(de)(de)切(qie)入点(dian)和重(zhong)(zhong)要(yao)基(ji)础,其(qi)中(zhong)(zhong)政务(wu)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)建设(she)(she)又是(shi)(shi)(shi)引领(ling)(ling)各领(ling)(ling)域信(xin)(xin)用(yong)(yong)(yong)建设(she)(she)的(de)(de)(de)主(zhu)要(yao)力(li)量(liang)。政务(wu)失(shi)(shi)信(xin)(xin)比其(qi)他(ta)(ta)领(ling)(ling)域的(de)(de)(de)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)缺失(shi)(shi)对社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)发展有(you)(you)更严重(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)影响,会(hui)(hui)(hui)(hui)直(zhi)接增(zeng)加管理成(cheng)本(ben)、社(she)(she)会(hui)(hui)(hui)(hui)成(cheng)本(ben)和道德成(cheng)本(ben)。


     《意见》明(ming)确(que)提出,要将(jiang)坚(jian)持依法行政、阳光行政和(he)(he)(he)加(jia)强监督作为推进政务(wu)诚信建设的重要手段,将(jiang)建立政务(wu)领域失(shi)信记录(lu)和(he)(he)(he)实施失(shi)信惩(cheng)戒措(cuo)施作为推进政务(wu)诚信建设的主要方面,将(jiang)危害群众(zhong)利益、损害市(shi)场公平交易(yi)等政务(wu)失(shi)信行为作为治理重点,并以“五个坚(jian)持”为基本原则,这(zhei)些都紧紧围绕(rao)诚信度(du)、合(he)规(gui)度(du)和(he)(he)(he)践(jian)约度(du)三大(da)内容展开。


  政务诚信(xin)(xin)本(ben)质上是政府(fu)获得社会(hui)公(gong)众信(xin)(xin)任的(de)资本(ben),主要表(biao)现在(zai)(zai)三个方面:政府(fu)人员的(de)基(ji)本(ben)综合素质即诚信(xin)(xin)度(du)、在(zai)(zai)社会(hui)管理中(zhong)的(de)自(zi)身(shen)信(xin)(xin)用(yong)水(shui)平即合规度(du)、在(zai)(zai)经济活(huo)动(dong)中(zhong)承诺(nuo)践(jian)约的(de)能力与结(jie)果即践(jian)约度(du)。


  诚(cheng)信(xin)(xin)素质(zhi)是(shi)政府(fu)获得公众信(xin)(xin)任的基(ji)础资本,涉及道德文化(hua)理(li)念、精神素养、意愿、能力与(yu)行为,体现的是(shi)政府(fu)的信(xin)(xin)用价(jia)值(zhi)取(qu)向,可以概括为诚(cheng)信(xin)(xin)度。《意见》指出(chu),“要(yao)坚持守信(xin)(xin)承(cheng)诺(nuo)”原则,各级人民政府(fu)和公务(wu)(wu)员(yuan)要(yao)清(qing)正(zheng)廉洁,恪尽职守,敢于担当(dang)。要(yao)建立健全守信(xin)(xin)践诺(nuo)机制;坚持勤政高效原则,进一步优化(hua)行政流程(cheng),继(ji)续(xu)清(qing)理(li)、削减和调(diao)整行政审批事(shi)项,推行网上服(fu)(fu)(fu)务(wu)(wu)、并(bing)联服(fu)(fu)(fu)务(wu)(wu)和服(fu)(fu)(fu)务(wu)(wu)质(zhi)量(liang)公开承(cheng)诺(nuo)等措施。


  在(zai)社(she)会管理(li)中的自身(shen)信用(yong)水平是(shi)政(zheng)(zheng)府获得公众信任的社(she)会资本,表现为(wei)(wei)(wei)政(zheng)(zheng)府在(zai)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)活(huo)(huo)动(dong)中遵守法(fa)(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)(fa)规、行(xing)(xing)(xing)业规则、民间惯例以及(ji)内部管理(li)规定的意愿(yuan)、能(neng)力与行(xing)(xing)(xing)为(wei)(wei)(wei)结果(guo),涉及(ji)政(zheng)(zheng)府的一(yi)般行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)活(huo)(huo)动(dong),体(ti)现的是(shi)政(zheng)(zheng)府在(zai)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)活(huo)(huo)动(dong)中的信用(yong)价值(zhi)取向与信用(yong)责(ze)任,可以概(gai)括为(wei)(wei)(wei)合(he)规度。《意见》强调要坚持依(yi)(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)原则,各级人民政(zheng)(zheng)府和公务员(yuan)要始(shi)终坚持依(yi)(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)治国、依(yi)(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng),切实(shi)履行(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)(fa)定职责(ze)必须(xu)为(wei)(wei)(wei)、法(fa)(fa)(fa)无授权不可为(wei)(wei)(wei)的要求(qiu),同时健全依(yi)(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)决策(ce)机制,将合(he)法(fa)(fa)(fa)性审查、合(he)规性审核、集体(ti)讨论决定等作为(wei)(wei)(wei)重大决策(ce)的必经程序。要按照权力和责(ze)任清单制度要求(qiu),切实(shi)做到依(yi)(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)决策(ce)、依(yi)(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)执(zhi)行(xing)(xing)(xing)和依(yi)(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)监督。


  在经济(ji)活(huo)动(dong)中(zhong)承(cheng)诺践约的能力与结果(guo)是政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府获得(de)公众信(xin)任(ren)的经济(ji)资(zi)本(ben),表现(xian)为(wei)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府在经济(ji)活(huo)动(dong)中(zhong)的践约能力,体现(xian)的是政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府在经济(ji)活(huo)动(dong)中(zhong)的信(xin)用价值取向与信(xin)用责任(ren),可以概括为(wei)践约度。《意见(jian)》在坚持(chi)守信(xin)践诺原则(ze)中(zhong)明(ming)确指出,各级人民政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府在债务(wu)融资(zi)、政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府采购、招标投(tou)标等市场交易(yi)领域应诚实守信(xin),严格履(lv)行各项约定(ding)义务(wu),为(wei)全社会作出表率(lv)。


  政务诚信要建(jian)(jian)章建(jian)(jian)制落实到职(zhi)责中


  在总体要(yao)求和“五大坚(jian)持”原则的(de)(de)指导下,《意(yi)见》对如何建立健全政务(wu)信用(yong)管理体系做出(chu)明(ming)确指示,并要(yao)求加强(qiang)政府(fu)采购、招标(biao)投标(biao)、招商引资(zi)等关系到经济社会发展的(de)(de)重(zhong)点领域政务(wu)诚信建设(she)。政务(wu)诚信表现(xian)在三个方(fang)面,即(ji)政府(fu)的(de)(de)基本素质、在社会管理中(zhong)的(de)(de)自身信用(yong)水平(ping)、在经济活动中(zhong)承诺践约的(de)(de)能(neng)力(li)与(yu)(yu)结果(guo),与(yu)(yu)之相(xiang)对应,《意(yi)见》提出(chu)的(de)(de)具体建设(she)举(ju)措也(ye)是从意(yi)识(shi)文化、规章(zhang)制度(du)、交易践约能(neng)力(li)三方(fang)面展开(kai)。


  首先,是意识与(yu)文化建(jian)设。《意见》指出(chu),要(yao)加强公(gong)(gong)务(wu)员(yuan)(yuan)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)教(jiao)育(yu)(yu),以社会主义核(he)心(xin)价值观(guan)为(wei)引领(ling),深入开(kai)展公(gong)(gong)务(wu)员(yuan)(yuan)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)、守法和(he)道德(de)教(jiao)育(yu)(yu)。这从根本上夯实政(zheng)(zheng)(zheng)务(wu)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)建(jian)设的(de)(de)思想基(ji)础。编制《公(gong)(gong)务(wu)员(yuan)(yuan)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)手册》,将信(xin)(xin)用(yong)建(jian)设纳入公(gong)(gong)务(wu)员(yuan)(yuan)培训(xun)和(he)领(ling)导干(gan)部进(jin)修课程,加强公(gong)(gong)务(wu)员(yuan)(yuan)信(xin)(xin)用(yong)知识学(xue)习,努力(li)提高政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)部门人员(yuan)(yuan)的(de)(de)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)意识和(he)服(fu)务(wu)意识,在从政(zheng)(zheng)(zheng)伦(lun)理教(jiao)育(yu)(yu)和(he)职业道德(de)教(jiao)育(yu)(yu)中不断强化诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)观(guan)念。作为(wei)第一维度的(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)务(wu)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)没(mei)有具(ju)体的(de)(de)约定内容,而是存在于政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)人员(yuan)(yuan)的(de)(de)潜意识中,是行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)过程中的(de)(de)潜意识与(yu)潜规则,是社会对政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)要(yao)求的(de)(de)信(xin)(xin)用(yong)底(di)线(xian)。随着社会发展,这种政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)行(xing)(xing)为(wei)的(de)(de)潜规则、意识、文化的(de)(de)边(bian)界(jie)(jie)将逐(zhu)渐(jian)外化、清(qing)晰,全社会将逐(zhu)渐(jian)达成共识,明确内容与(yu)行(xing)(xing)为(wei)边(bian)界(jie)(jie)。政(zheng)(zheng)(zheng)务(wu)诚(cheng)(cheng)信(xin)(xin)涉及价值观(guan)念、社会态度、风(feng)俗习惯(guan)、伦(lun)理道德(de)、行(xing)(xing)为(wei)方(fang)式(shi)以及生活方(fang)式(shi)等,表现政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)及其行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)人员(yuan)(yuan)的(de)(de)基(ji)本素质。


  其次,是规(gui)(gui)章制(zhi)(zhi)度(du)与信(xin)(xin)(xin)用管(guan)(guan)理(li)体(ti)(ti)系建(jian)设。如(ru)果说第一(yi)(yi)维度(du)政(zheng)(zheng)务(wu)诚(cheng)(cheng)(cheng)信(xin)(xin)(xin)仅(jin)仅(jin)是一(yi)(yi)种意识形态(tai)上(shang)的(de)(de)潜(qian)规(gui)(gui)则(ze),不具有对(dui)政(zheng)(zheng)府行(xing)为(wei)的(de)(de)硬(ying)约束(shu),那么第二维度(du)政(zheng)(zheng)务(wu)诚(cheng)(cheng)(cheng)信(xin)(xin)(xin)则(ze)是具体(ti)(ti)明(ming)(ming)确的(de)(de)法律法规(gui)(gui)、监管(guan)(guan)规(gui)(gui)定(ding)、社(she)(she)会管(guan)(guan)理(li)制(zhi)(zhi)度(du)、内部规(gui)(gui)定(ding)等,是对(dui)政(zheng)(zheng)府行(xing)为(wei)的(de)(de)一(yi)(yi)种硬(ying)性(xing)约束(shu),是明(ming)(ming)确的(de)(de)社(she)(she)会规(gui)(gui)则(ze),是把第一(yi)(yi)维度(du)政(zheng)(zheng)务(wu)诚(cheng)(cheng)(cheng)信(xin)(xin)(xin)中(zhong)已形成的(de)(de)、被(bei)社(she)(she)会公认(ren)的(de)(de)潜(qian)规(gui)(gui)则(ze)上(shang)升为(wei)明(ming)(ming)规(gui)(gui)则(ze),落实成政(zheng)(zheng)府与社(she)(she)会管(guan)(guan)理(li)规(gui)(gui)定(ding)。《意见》从采集(ji)失信(xin)(xin)(xin)记录(lu)、建(jian)立守信(xin)(xin)(xin)激励与失信(xin)(xin)(xin)惩戒机(ji)制(zhi)(zhi)、信(xin)(xin)(xin)用权益保护和信(xin)(xin)(xin)用修复机(ji)制(zhi)(zhi)以及政(zheng)(zheng)务(wu)诚(cheng)(cheng)(cheng)信(xin)(xin)(xin)监督体(ti)(ti)系对(dui)政(zheng)(zheng)务(wu)诚(cheng)(cheng)(cheng)信(xin)(xin)(xin)管(guan)(guan)理(li)制(zhi)(zhi)度(du)做出全面(mian)的(de)(de)规(gui)(gui)定(ding)和建(jian)设要(yao)求,这也在事实上(shang)建(jian)立了(le)公职人(ren)员诚(cheng)(cheng)(cheng)信(xin)(xin)(xin)档(dang)案制(zhi)(zhi)度(du),包括(kuo)信(xin)(xin)(xin)用评定(ding)、信(xin)(xin)(xin)用监管(guan)(guan)、失信(xin)(xin)(xin)惩戒等一(yi)(yi)整套(tao)完(wan)善(shan)的(de)(de)信(xin)(xin)(xin)用机(ji)制(zhi)(zhi),实行(xing)“官德”问责制(zhi)(zhi)。


  再(zai)次,是提升(sheng)经济(ji)(ji)管理水(shui)平建(jian)设,即(ji)提升(sheng)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)自(zi)身的(de)(de)(de)(de)经济(ji)(ji)交易与践(jian)约(yue)能力(li)(li)。第三(san)维度(du)(du)(du)(du)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)务(wu)(wu)诚(cheng)信(xin)(xin)是诚(cheng)信(xin)(xin)度(du)(du)(du)(du)和(he)(he)合(he)规度(du)(du)(du)(du)在经济(ji)(ji)交易领(ling)(ling)域(yu)的(de)(de)(de)(de)集中(zhong)反映。政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)及(ji)其(qi)行政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)人(ren)(ren)员的(de)(de)(de)(de)诚(cheng)信(xin)(xin)素(su)质和(he)(he)信(xin)(xin)用(yong)形象,直接(jie)关系到(dao)经济(ji)(ji)交易的(de)(de)(de)(de)水(shui)平与能力(li)(li);政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)自(zi)身的(de)(de)(de)(de)财政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)实力(li)(li)和(he)(he)自(zi)我约(yue)束意识(shi),又直接(jie)关系到(dao)经济(ji)(ji)交易的(de)(de)(de)(de)履约(yue)能力(li)(li)。《意见(jian)》中(zhong)重(zhong)点(dian)领(ling)(ling)域(yu)的(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)务(wu)(wu)诚(cheng)信(xin)(xin)建(jian)设分别(bie)将(jiang)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)作(zuo)为(wei)债务(wu)(wu)人(ren)(ren)和(he)(he)管理者(zhe),对政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)在经济(ji)(ji)交易领(ling)(ling)域(yu)的(de)(de)(de)(de)信(xin)(xin)用(yong)监管做出明确的(de)(de)(de)(de)规范和(he)(he)要求。政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)作(zuo)为(wei)债务(wu)(wu)人(ren)(ren),融资用(yong)途、还款来源(yuan)和(he)(he)债务(wu)(wu)风险(xian)都应(ying)在可控(kong)范围(wei)内,遵(zun)循依法依规、规模适度(du)(du)(du)(du)、风险(xian)可控(kong)和(he)(he)程序(xu)透(tou)明原(yuan)则,尤其(qi)以地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)信(xin)(xin)用(yong)作(zuo)为(wei)担保的(de)(de)(de)(de)借款融资,更应(ying)做好债务(wu)(wu)管理工(gong)作(zuo)。政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)作(zuo)为(wei)管理者(zhe),应(ying)当(dang)对政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)采购、招投标和(he)(he)社会(hui)资本合(he)作(zuo)项目(mu)做好监督和(he)(he)检查,提高信(xin)(xin)息透(tou)明度(du)(du)(du)(du),加大对合(he)作(zuo)方(fang)(fang)的(de)(de)(de)(de)审批力(li)(li)度(du)(du)(du)(du),严厉惩戒违(wei)法违(wei)规失信(xin)(xin)行为(wei),做到(dao)对社会(hui)公众负责。


  政务诚信(xin)(xin)建设在社会信(xin)(xin)用(yong)体系建设中起(qi)到重要的(de)示范和引领(ling)作(zuo)用(yong)。政府重承诺(nuo)守信(xin)(xin)用(yong),会带(dai)动整个(ge)社会诚信(xin)(xin)风气的(de)形成(cheng)。这种诚信(xin)(xin)风气是我国社会主义市(shi)场经济(ji)健康(kang)发展(zhan)、社会主义和谐社会全面建设所不可或缺(que)的(de)重要精神力量。(作(zuo)者系中国人(ren)民大(da)学(xue)财政金融(rong)学(xue)院教授(shou)、博士生导师、信(xin)(xin)用(yong)管理学(xue)科带(dai)头人(ren)、信(xin)(xin)用(yong)管理研究(jiu)中心主任)

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